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大鎮改市撬動新型城鎮化發展

  近日，國傢發改委、財政部、國土部、住建部等11個部委聯合下發國傢新型城鎮化綜合試點通知，此次試點將重點放在鎮改市工作，選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮，開展新型設市模式試點工作，建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式，其改革創新的意義顯而易見。究竟"鎮改市"在推動新型城鎮化過程中具有怎樣的作用，如何進行"鎮改市"？本專欄特約專傢發表看法。

  強鎮改市：新型城鎮化改革的突破口

  強鎮改市將探索行政管理創新和降低行政成本的設市模式，是應對產業集聚對城市化內生需求的關鍵之舉

  □諶新民 周文良

  《關於開展國傢新型城鎮化綜合試點工作的通知》將重點選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點，是有深層考慮的。強鎮改市將探索行政管理創新和降低行政成本的設市模式，這是應對產業集聚對城市化內生需求的關鍵之舉，並將通過完善基本公共服務體系促進農業轉移人口尤其是本地農業轉移人口市民化。

  提高行政管理效能是此項改革的出發點

  城鎮化的前提是提高資源配置效率。在東南沿海的一些人口10萬以上經濟發達鎮，無論是在經濟總量、人口規模還是在城市化程度，均已達到甚至超出內陸省份中等城市的發展水平。由於仍沿用鎮級管理模式，導致"上層建築與經濟基礎不相適應"的矛盾比較突出，存在"權力與責任不對等"、"財力與事權不匹配"、"小馬拉大車"等困境，行政效能受到嚴重制約。

  通過開展建制鎮新型設市模式試點，優化行政區劃設置和行政層級，遵循城市要求和簡化機構聯動的原則，有利於探索以轉變政府職能為核心，大力推進行政管理體制改革的新模式。在強鎮改市後，鼓勵其探索設置高效率的建制市與原有村居之間的行政職能部門，並通過向社會購買公共服務、鼓勵社區自治、鼓勵社會組織參與等方式，探索現代社會治理模式，提高行政效能，降低行政成本。

  產業集聚對城市化的需求催生改革動力

  城鎮化的需求源於內生動力。規模較大的建制鎮，其背後一般有較強大的產業支撐。隨著產業的集聚發展，必將帶動人口向城市集中，特別是農村人口向城市市民的轉化。產業與人口的集聚必然內生出對城市化的強大需求，首先是產生對金融、物流、勞動力市場、中介等生產性服務業的強大需求，其次是對購物中心、醫院、休閑娛樂等生活性服務業的強大需求。同時，對教育、治安、公共交通等公共服務的需求也將日趨強烈。這樣，產業集聚將引導要素集聚，並不斷拓展城市地理空間，降低城市化成本，增強城市資源吸附和功能擴散的效應。

  通過將經濟發達的鎮改為市，將為其創建更高層次的發展平臺，在更大范圍內實現生產要素的優化配置，強化其示范效應、集聚效應、輻射效應，從而為產業發展和城市發展拓展空間。同時，產業和城市的發展，也將為其生產性服務業、生活性服務業以及公共服務發展提供廣闊的市場需求和資源基礎。因此，將鎮區人口10萬以上的建制鎮改為市，有著強烈的內在動力。

  農業轉移人口市民化是改革重點

  城鎮化的核心是人的市民化。將實力較強的建制鎮改為市，重點將是推動農業轉移人口尤其是本地的農業轉移人口市民化。農業轉移人口市民化是指農業轉移人口在實現職業轉變的基礎上，獲得與城鎮戶籍居民均等一致的社會身份和權利，能公平公正地享受城鎮公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融。

  將鎮區人口10萬以上的建制鎮改為市，是推動農業轉移人口市民化的重要途徑。目前，農業轉移人口流入地主要集中在東部發達地區和地級以上城市，導致大城市人口過於集中，資源承載力和交通壓力臨近極限，也未能形成人口分佈和城市規模協調發展的格局。強鎮改市後，本地農業轉移人口就近市民化，可以減少進入城市的居住成本、心理成本和社區融入成本，從而增加其市民化意願，推動農業轉移人口市民化進程。

  探索鎮改市後公共財政分擔機制

  城鎮化的關鍵是提升公共服務能力。強鎮改市的重點不應放在行政級別的提升上，不應放在行政機構的上下對應上，而應該在提高公共服務能力上下功夫。強鎮改市成功與否，取決於能否提供更多和更優質的基本公共服務。因此，鎮改市後的政府應該著力在公共教育、就業培訓、社會保障、社區治理、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化等領域提供與經濟發展相適應的基本公共服務。

  不可否認，隨著鎮改市後大量農業轉移人口的流入，新設市政府提供基本公共服務也將面臨巨大的財政壓力，需要大力進行體制和機制創新，其中，最重要的就是構建農業轉移人口市民化成本的分擔機制。為此，需要明確政府、企業與個人之間和不同政府部門之間在鎮改市後農業轉移人口市民化成本分擔的責任與義務，需要厘清不同主體在農業轉移人口市民化進程中的成本支出責任，通過制度創新，推動社會力量參與農業轉移人口市民化成本分擔。同時，按照事權與財權相統一的原則，在事權合理劃分的基礎上建構合理的財政管理體制和財權劃分機制，有利於增強鎮改市後的財力，確立獨立的財政實體，增強政府社會管理和提供公共服務的能力。

  諶新民系華南師范大學人力資源研究中心主任、博導

  周文良系華南師范大學經濟與管理學院博士後、副教授

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新聞來源http://fs.house.sina.com.cn/news/2014-07-28/08264324316.shtml